Desaparición de los organismos autónomos
Dra. Ana Alicia Solís de Alba y Dr. Max Ortega[1]
Para el proyecto neoliberal, el poder político debía reducirse a funciones básicas. El propósito era convertir al Estado nacional en Estado mínimo, neoliberal. Para el logro de dicho objetivo se utilizaron, entre otros medios, las privatizaciones del sector paraestatal y la compactación del sector central.
Después de la reducción del sector paraestatal, se procedió a las privatizaciones de algunas de las funciones más importantes del gobierno y al achicamiento de sus ámbitos de intervención y autoridad. Creándose para tal fin, los organismos autónomos.
Este desmontaje estatal, verdadera colonización privada del gobierno, fue legitimado aduciendo su necesidad imperiosa para el desarrollo de la “democracia emergente” y la “gobernabilidad”. Solo muchos años después se pudo observar cuál era su verdadera naturaleza.
Naturaleza de los organismos autónomos
Estos organismos autónomos fueron en esencia, instrumentos al servicio de los intereses del capital nacional e internacional. Fueron diseñados, constitucionalmente, como eficientes estructuras paralelas de gobierno, independientes y capaces de imponerle su voluntad al propio Estado, mismo que los sostenía con recursos del erario.
Su envoltura estaba revestida con la ideología neoliberal. Fueron publicitados como instituciones que, dirigidas por servidores públicos capacitados e independientes, aislados de la sociedad, tendrían en el proceso de la toma de decisiones, un mejor desempeño que el de los funcionarios del Estado. Se afirmaba que su aislamiento social garantizaba imparcialidad institucional, objetividad, profesionalismo, confianza y apego al interés público. Ellos, se agregaba, no tenían agendas particulares, propias de instituciones o actores políticos o sociales, por lo que, al no responder al gobierno, se evitaban las decisiones discrecionales. Más todavía, se argumentaba que, como expresión de la reforma del Estado, eran indispensables para hacer realidad la protección de los derechos ciudadanos, propios de una democracia consolidada. La práctica resultante, empero, fue otra, totalmente diferente a lo prometido. Eran, verdaderos instrumentos neoliberales de fragmentación estatal.
Origen
Los primeros organismos constitucionales autónomos (IFE y CNDH), se constituyeron en 1990. Fueron creados en un momento de crisis política y debilitamiento de la dominación corporativa. Con el Instituto Federal Electoral (IFE), se buscaba superar el déficit de legitimidad, agudizado después del fraude electoral de 1988 y sus respectivas negociaciones[2], suscitar credibilidad[3], cooptar a los dirigentes de los partidos aliados al neocardenismo, y agrupados en el Frente Democrático Nacional[4], aislar al PRD y conservar la administración política de los procesos electorales.
La Comisión de los Derechos Humanos se creó, por otra parte, para impedir que la oposición de izquierda y los movimientos sociales denunciaran la represión estatal y la violación sistemática de los derechos humanos.
Con la CNDH, inicialmente subordinada totalmente al gobierno, se neutralizó a la oposición y se encapsularon institucionalmente las denuncias sobre el aumento creciente de la violencia y la represión neoliberales. Mediante las “recomendaciones” se acallaron burocráticamente las protestas y se garantizó la impunidad de los responsables.
Así pues, los organismos constitucionalmente autónomos (OCA), tuvieron desde sus inicios, el propósito de institucionalizar los conflictos políticos y sociales darle legitimidad a las acciones de gobierno e instituir los consensos necesarios para la dominación política. Contribuyendo de esa manera, a la reorganización del poder estatal.
Para darles una sólida base jurídica a los OCA, se les dotó mediante reformas constitucionales y Leyes reglamentarias, del estatuto necesario para que operaran como instituciones autónomas, es decir, con presupuesto, personalidad jurídica y patrimonio propios.
Número y funciones
México, como escribió Ernesto Villanueva, es uno de los países con más organismos constitucionales autónomos en el mundo[5].
Emergieron, como señalamos antes, de la crisis política-electoral de 1988, y el debilitamiento de la dominación política. El Instituto Federal Electoral (IFE) y la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) fueron creados por el ex presidente de la República, Carlos Salinas de Gortari, en 1990. En 1993, “se concedió autonomía al Banco de México (BANXICO), seguido por el Instituto Federal Electoral (IFE) (hoy Instituto Nacional Electoral [INE]), en 1996, y la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) en 1999. Posteriormente, se otorgó autonomía a las entidades como el Sistema Nacional de Información, Estadística y Geografía (INEGI), la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), el Instituto Nacional de Evaluación de la Educación (INEE), el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (IFAI), y la Fiscalía General de la República (FGR), siendo estos dos últimos en 2014.
Además, se crearon varias procuradurías y organismos reguladores en el ámbito del mercado. Ejemplos de esta expansión incluyen la Procuraduría Agraria, la Procuraduría Federal de Defensa del Trabajo (Profedet), la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), y la Comisión Nacional de Arbitraje Médico (Conamed). Asimismo, surgieron entidades como la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), la Comisión Federal de Competencia (CFC), la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), ilustrando la nueva configuración del poder público en México”[6].
Las funciones de estos organismos se definen según el ámbito en que actúan:
Cofece: vigilar, promover y garantizar la competencia y libre concurrencia en el país para que los mercados funcionen eficientemente en favor de los consumidores.
IFT: regular, promover y supervisar las telecomunicaciones y la radiodifusión en el país a través del espectro radioeléctrico, las redes y los servicios públicos en estas materias, incluido lo referente a internet y la banda ancha.
Coneval: medir la pobreza y medir el impacto de la política social del Ejecutivo en este tema.
Inai: garantizar el acceso a la información generada por cualquier autoridad, institución o persona que reciba y ejerza recursos públicos, así como la protección de los datos personales de la población.
CNH: regular de manera eficiente y confiable la exploración y extracción de hidrocarburos en México para propiciar la inversión la inversión y el crecimiento económico.
CRE: fomentar el desarrollo eficiente de la industria, promover la competencia en el sector, proteger los intereses de los usuarios, propiciar una adecuada cobertura nacional y atender a la confiabilidad, estabilidad y seguridad en el suministro y la prestación de los servicios. También: regular al sector energético y autorizar y supervisar el transporte, almacenamiento, distribución y venta de combustibles, gas, bioenergéticos y electricidad que no forme parte del servicio público.
Mejoredu: definir los indicadores de la educación en el país, regular el desarrollo del magisterio, el desempeño escolar y la mejora de las escuelas[7].
AMLO y la desaparición de los organismos constitucionalmente autónomos
Los altos salarios, la corrupción de sus directivos[8], la proliferación de cargos administrativos y su limitadaeficacia en el cumplimiento de sus funciones, son algunas de las razones que se esgrimieron para desaparecerlos.
En su discurso del 5 de febrero de 2024, el presidente Andrés Manuel López Obrador presentó veinte reformas constitucionales. Sobre la referida a los organismos constitucionalmente autónomo, anunció: “Eliminar todas las dependencias, y esto se propone, y organismos onerosos y elitistas, supuestamente autónomos, –sí, autónomos del pueblo, no de la oligarquía– creados durante el periodo neoliberal para proteger negocios particulares en contra del interés público”[9].
En la Iniciativa correspondiente, con proyecto de decreto, se precisaba un poco más el por qué estos debían desaparecer: “durante muchos años se fue creando una burocracia dorada y la creación de nuevos organismos a los que se debía destinar muchos recursos del presupuesto, por lo que bajo el principio de que no puede haber gobierno rico con pueblo pobre, es necesario replantear el funcionamiento de estos, que en los hechos duplican funciones y tareas del Ejecutivo Federal”[10].
En coincidencia con AMLO, Claudia Sheinbaum hizo suya, la misma propuesta de eliminar a los siete organismos autónomos incorporándola en el documento “100 pasos para la transformación”[11].
Claudia Sheinbaum y el traslado de funciones de los organismos constitucionalmente autónomos
El 21 de noviembre, el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó en lo general, con 357 votos a favor, 128 en contra y cero abstenciones, el dictamen de reforma constitucional para desaparecer siete órganos autónomos[12], que operaban en el país en materia de competencia, telecomunicaciones, transparencia, energía, educación y política social. Los 14 artículos constitucionales reformados fueron el 3, 6, 26, 27, 28,41, 76, 78, 89, 105, 113,116 y 123.
Una vez desaparecidos, sus funciones serán reubicadas del modo que sigue: la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH ) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE ) pasarán a la Secretaría de Energía; el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) a la Secretaría de la Función Pública; la Comisión Nacional de Mejora Continua de la Educación (Mejoredu) a la Secretaría de Educación Pública y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) al INEGI.
El IFT y la Cofece serán fusionados en una Comisión Federal de Competencia (Cofeco), regulador que existió hasta 2013 bajo la Secretaría de Economía y que fue eliminado con la reforma constitucional de telecomunicaciones. Uno y otro se unificarán en un organismo técnico, independiente y regulatorio, que cumplirá con dos artículos del T–MEC, el 18 y el 21.
El 28 de noviembre, finalmente, el pleno del Senado aprobó la desaparición de los organismos constitucionalmente autónomos con 86 votos a favor, 40 en contra y ninguna abstención[13].
Consideraciones finales.
En el contexto neoliberal, los órganos constitucionalmente autónomos fueron utilizados para sustituir una forma de Estado político por otra que fuera totalmente funcional al nuevo patrón de acumulación de capital.
El desmontaje estatal mediante los órganos constitucionalmente autónomos facilitó la privatización de algunas de las funciones más importantes del Estado en áreas estratégicas de la economía, la política y la sociedad, en beneficio exclusivo del capital nacional transnacional.
Los organismos constitucionalmente autónomos y sus estructuras de gobierno, paralelas, fueron diseñadas para operar con la independencia y la capacidad necesarias para imponerle su voluntad y sus decisiones al propio Estado mexicano.
La desaparición de los organismos constitucionalmente autónomos y la reubicación de sus funciones en la esfera del Estado puso fin a la fragmentación del poder político nacional.
La desaparición de los organismos constitucionalmente autónomos, y antes, la reforma del poder judicial, están en la ruta correcta de la recuperación del Estado nacional y la construcción de un nuevo régimen político, verdaderamente democrático.
[1] Doctora en Ciencias Sociales y Doctor en Ciencia Política, respectivamente.
[2] Vid. Martha Anaya, 1988: el año que calló el sistema, Random House Mondadori, México, 2008, 294 pp.
[3] John M. Ackerman, Organismos autónomos y democracia. El caso de México, UNAM/ siglo veintiuno editores, México, 2027, p.49.
[4] Adriana Borjas Benavente, Partido de la Revolución Democrática. Estructura, organización interna y desempeño público, 1989 -2003, Tomo I, Ediciones Gernika, México, 2003, pp. 266 – 277.
[5] proceso, 25 de noviembre de 2024, Ernesto Villanueva, “Fin de organismos autónomos, entre la racionalidad y la controversia”.
[6] CONGRESO REDIPAL VIRTUAL 2023-2024. Red de Investigadores Parlamentarios en Línea, Samuel Hernández Apodaca, “Los órganos constitucionales autónomos en México, revisión necesaria”, enero 2024, p. 7.
[7] “El Economista, 23 de agosto de 2024, Felipe Morales Fredes, “Desaparición de órganos autónomos: ¿Qué dependencias asumirían sus tareas?” .
[8] En la Cámara de Diputados, Morena detectó que el IFT, contaba con un fideicomiso de mil 500 millones de pesos y anticipó que lo cerrará para tomar el dinero y reasignarlo en el Presupuesto de Egresos de la Federación (La Jornada, 27 de noviembre de 2024, Enrique Menéndez y Fernando Camacho, “Detecta Morena fideicomiso de $1, 500 millones del Ifetel”);
Claudia Sheinbaum “expuso algunos puntos que encontró la Auditoria Superior de la Federación (ASF), ‘para recordar un poquito’ sobre la actuación irregular de sus integrantes. El archivo que compartió indica: ‘Desde 2018, trabajadores y extrabajadores han denunciado que altos mandos del INAl les exigen, a la quincena, entre 10 y hasta 60 por ciento de sus sueldos”.
Sobre el nepotismo el documento indica: ‘La auditoría forense descubrió lazos de parentesco desde padres, hijos, hermano, tíos, primos, esposos incluso omitiendo requisitos para poder ocupar diversos cargos de puestos donde tiene que haber carrera’.
Una más: ‘La auditoría también documentó que los siete comisionados -entre ellos, los cuatro que se mantienen vigentes- habrían incurrido en gastos indebidos relacionados con pagos de comidas, desayunos, viajes al extranjero y al interior del país, así como en el manejo de la tarjeta corporativa American Express” y la jefa del Ejecutivo federal agregó: “Para ir a centros nocturnos, ya no lo puso Paulina pero yo lo puedo decir’.
Otro elemento que aportó la ASF es que ‘los comisionados y comisionadas activos en 2022 (Alcalá Ménendez, Francisco Javier Acuña Llamas, Óscar Mauricio Guerra Ford, Norma Julieta del Río Venegas, Rosendo Evgueni Monterrey Chepov, Blanca Lilia Ibarra y Josefina Román Vergara] incurrieron en cargos a las tarjetas corporativas American Express sin acreditarlos con oficio de comisión; en pago de viáticos sin acreditar que hayan sido estrictamente necesarias para las actividades de la comisión; y falta de acreditación del registro presupuestal y contable por concepto de viáticos devengados’” ( proceso, 21 de noviembre de 2024, Dalila Escobar, “Con desaparición del INAI habrá más transparencia y no corrupción: Sheinbaum”).
[9] AMLO, “Discurso del presidente Andrés Manuel López Obrador en la presentación de Iniciativas de reforma a la Constitución”, 5 de febrero de 2024.
[10] Cámara de Diputados. LXV Legislatura, Gaceta Parlamentaria, Año XXVII, Número 6457-18, Palacio Legislativo de San Lázaro, lunes 5 de febrero de 2024.
[11] “Para una segunda reestructuración, y siguiendo con los principios de continuar con la generación de ahorros y fortalecer las políticas sociales en beneficio de la población, bajo los principios de eficacia, eficiencia, economía, transparencia y honradez, se busca una reforma para la reincorporación a la esfera de Administración Pública Federal de las funciones efectuadas por los Órganos Constitucionalmente Autónomos, Órganos Reguladores Coordinados en materia energética y otros descentralizados, evitando así la duplicidad de funciones y permitiendo ahorros presupuestales, sin afectar las funciones que desempeñan” (Claudia Sheinbaum 2024 -2030, 100 pasos para la Transformación, morena / PT /PVEM, p.105).
[12] contralínea, 21 de noviembre de 2024, Darylh Rodríguez, “Avanza desaparición de órganos autónomos; diputados votan en lo general”.
[13] Cámara de Senadores, “SESiÓN PÚBLICA ORDINARIA VESPERTINA DE LA H. CÁMARA DE SENADORES, CELEBRADA EL JUEVES 28 DE NOVIEMBRE DE 2024”.
En la fracción parlamentaria de Morena se registraron un día antes de esta votación, es decir, el 27 de noviembre, los siguientes comunicados: del Sen. Francisco Ricardo Sheffield Padilla, del Grupo Parlamentario Morena, con la que solicita licencia para separarse de sus funciones legislativas el 28 de noviembre de 2024; y Del Sen. Ignacio Mier Velazco, del Grupo Parlamentario Morena, con la que solicita licencia para separarse de sus funciones legislativas por tiempo indefinido a partir del 28 de noviembre de 2024 (Cámara de Senadores, Gaceta del Senado, Grupos Parlamentarios; Movimiento Regeneración Nacional (MORENA). El senador Javier Corral, por su parte, voto en contra (infobae, 28 de noviembre de 2024, Israel Aguilar Esquivel, “Por qué Javier Corral votó en contra la extinción del INAI y seis órganos autónomos” ; y Radio fórmula.mx, Evelyn Bravo, “Javier Corral se ‘rebela’: vota en contra de la desaparición del INAI; «me siento orgulloso», dice; y La jornada, 29 de noviembre de 2024, Andrea Becerril y Georgina Saldierna, “Un hecho, la extinción de 7 órganos autónomos”).