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20 años de un apagón histórico: lecciones tras el Parlamento Abierto

CE. Intervención y Coyuntura

La tarde del 14 de agosto de 2003, el noreste de Estados Unidos de América sufrió un apagón que abarcó el norte de la costa este de ese país y que se propagó a 8 estados del medio oeste, afectando ciudades tan importantes como New York, Cleveland y Detroit. Golpeó también las ciudades vecinas de Toronto y Ontario, en Canadá. El apagón generalizado inició pasadas la 4 p.m y solo a media noche comenzó a reestablecerse. Pero el suministro en muchas zonas quedó interrumpido hasta por 2 semanas, afectando a unos 10 millones de personas en Ontario y a 45 millones de personas en ocho estados de EU. En total, más de 50 millones de personas.

En un primer momento, los medios aseguraron que la causa “principal” del apagón fue un error (de software) en las alertas del sistema de control de la empresa FirstEnergy, que no “alertó” la sobrecarga del sistema de potencia, cuando un disturbio eléctrico ocasionado por la caída de árboles sobre algunas líneas de transmisión había provocado un corte que propició el colapso general, al propagarse al resto de la red eléctrica.

En realidad, esa zona del sistema eléctrico ya operaba desde antes en condiciones críticas —desde las 2 p.m, según la línea del tiempo del reporte final elaborado por el grupo de trabajo que investigó las causas del disturbio eléctrico[1]—, por la falla de la unidad 5 de la planta EastLake, en Ohio, propiedad de la misma empresa. Esta explicación contrasta con la de otros especialistas,[2] quienes elaboraron una crítica profunda: «los eventos iniciales parecen haber ocurrido ante la mirada complaciente de una empresa de servicios públicos mal administrada, pero las condiciones subyacentes hicieron que una falla eléctrica generalizada en los EU fuera casi inevitable».

Y así lo corroboró oficialmente el informe final del grupo de investigadores mencionado antes, el cual determinó que «…este apagón podría haberse evitado y que se deben tomar medidas inmediatas tanto en Estados Unidos como en Canadá para garantizar que nuestro sistema eléctrico sea más confiable. En primer lugar, el cumplimiento de las normas de confiabilidad debe hacerse obligatorio, con sanciones sustanciales por incumplimiento.» Esto quiere decir que, además de las graves fallas del operador privado FistEnergy, hubo otras que se consideraron de carácter institucional:

…el equipo de investigación identificó una serie de problemas institucionales con respecto a los estándares de confiabilidad del NERC (Consejo de Confiabilidad Eléctrica de América del Norte[3]). Muchos de los problemas institucionales surgen no porque NERC sea una organización inadecuada o ineficaz, sino porque no tiene independencia estructural de la industria que representa y no tiene autoridad para desarrollar estándares sólidos de confiabilidad y hacer cumplir esos estándares. Si bien muchos en la industria y en NERC apoyan tales medidas, se necesita una acción legislativa del Congreso de los EU para que esto suceda.

Tales acciones se han planteado, pero han sido bloqueadas sistemáticamente por los cabilderos de las empresas energéticas. De hecho, en EU se han producido otros apagones, con una frecuencia y alcance cada vez mayor, sin que por ello se haya logrado “sensibilizar” a los legisladores para establecer una adecuada regulación del mercado eléctrico. Según una investigación reciente del Wall Street Journal a partir de datos oficiales, en el año 2000 se dieron casi dos docenas de apagones importantes, sin embargo, para el 2020 el número rebasó los 180[4]. Independientemente del origen de tales disturbios eléctricos, es evidente que la confiabilidad del servicio no ha mejorado, pese a las constante modificaciones a la regulación eléctrica.

A casi 20 años de distancia, aquel apagón –histórico– sigue siendo una referencia para los especialistas. No obstante, la lección para los desreguladores, empecinados en manejar la electricidad como una mercancía, sigue sin entenderse: en materia de confiabilidad del sistema eléctrico, la “autorregulación” del mercado es un mito, simplemente NO existe. El sistema eléctrico de EU siempre ha sido complejo, es un conjunto de sistemas eléctricos independientes, manejado regionalmente. Hasta 1995 NERC coordinaba 11 regiones. Luego de adoptar el modelo actual, basado en una arquitectura de mercado, las reglas de operación de los sistemas interconectados resultaron laxas y favorables a los empresarios, tanto, que hoy día FisrtEnergy y sus subsidiarias siguen participando en la Generación, Transmisión, Distribución y venta de electricidad, constituyendo uno de los consorcios privados más grandes de aquel país.

El informe derivado de aquel apagón planteó 46 “recomendaciones”, algunas de elemental sentido común, tanto que parecería innecesario legislar al respecto: «1, hacer obligatorios y exigibles los estándares de confiabilidad, con sanciones por incumplimiento; 2, desarrollar un mecanismo de financiamiento aprobado por el regulador para NERC y los consejos regionales de confiabilidad, para garantizar su independencia de las partes que supervisan; 3, fortalecer el marco institucional para la gestión de la confiabilidad en América del Norte; 4, aclarar que los gastos e inversiones pertinentes para elevar la confiabilidad general del sistema eléctrico (incluidas las inversiones en nuevas tecnologías) serán recuperables a través de las tarifas de transmisión …» y así las 42 recomendaciones restantes. No obstante, la mayoría de ellas siguen aún sin acatarse o se han implantado solo parcialmente.

La experiencia de aquel apagón es clara, las empresas privadas eran incapaces de establecer una adecuada gestión industrial energética, simplemente porque el lucro y la ganancia son objetivos contrapuestos al interés social, y la razón es muy sencilla: en un ambiente desregulado ningún órgano “rector” tiene suficiente poder (ni interés) para obligar a los participantes del mercado a acatar costosas medidas para incrementar la confiabilidad del sistema. En esas condiciones, la acción de los “reguladores” se reduce a imponer, si acaso, ridículas sanciones económicas, pero la afectación a los usuarios queda impune ya que la normatividad tiene múltiples deficiencias, que facilitan su disputa legal.

En México sí contamos con un sistema eléctrico integrado, pero también hemos padecido graves experiencias por las afectaciones a la confiabilidad del sistema eléctrico nacional que introdujo la implantación del modelo de mercado eléctrico. Las dos más recientes fueron: primero, un disturbio que ocurrió el 28 de diciembre de 2020[5], y el segundo fue resultado de la suspensión del suministro de gas natural proveniente de Texas, EU, en febrero de 2021. Ambos eventos fueron solventados por CFE en tiempos sorprendentemente cortos, lo cual no hubiera sido posible sin la oportuna y coordinada operación de la CFE y el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE).

Sin embargo, en ambos casos se evidenciaron graves problemas: el primero por una planeación eléctrica descoordinada por el desmedido aumento en el número de plantas privadas de generación que operan a partir de fuentes intermitentes, con permisos autorizados por la Comisión Reguladora de Energía, CRE, otorgados sin considerar las necesidades reales del sistema y la posibilidad de aprovechar ese tipo de energía (mucho han tenido que ver también los tramposos criterios para el despacho de energía, así como las fraudulentas sociedades de autoabastecimiento que saturan la red, todo ello producto de la contrarreforma de 2013).

El segundo caso provoca mayor inquietud, ya que ante el encarecimiento del combustible primario (gas natural), los generadores privados decidieron dejar de generar para no absorber los costos de producción, sin importarles las consecuencias para el sistema eléctrico nacional. Ante la salida de importantes plantas privadas a base de gas natural en el Norte del país (Sinaloa, Sonora, Durango, Chihuahua, Saltillo y Nuevo León), CFE puso en operación centrales de soporte en Chihuahua y Nuevo León y entregó, a disposición del CENACE, toda la generación disponible de su planta de generación, con lo que se pudo restaurar y mantener la continuidad del servicio a nivel nacional.

Estos incidentes y su manejo coordinado por parte de CENACE y CFE, deben ser considerados como un argumento determinante en favor de la prioridad que deben tener la seguridad y confiabilidad del sistema eléctrico nacional. Hoy resulta conveniente contrastar estos eventos a la luz del histórico apagón en los EU y Canadá, ya que en EU, la misma escasez del combustible texano provocó una larga interrupción del servicio en aquel estado, revelando que, a pesar de las experiencias vividas, la legislación en aquel país sigue sin funcionar.

En el Parlamento Abierto para la reforma energética que terminó el pasado lunes 28 de febrero no se tocaron a profundidad estos temas. Los opositores a la iniciativa que se discute se limitaron a defenderse y a señalar culpables, por ejemplo culparon a los disturbios eléctricos antes mencionados: a CFE, por no ampliar —con recursos públicos—, la Red Nacional de Transporte (RNT), aunque las empresas privadas que la aprovechan se niegan a pagar por su uso y menos aún por su desarrollo. Lo mismo en el caso del gas: alegan que pararon sus plantas, porque el gas disponible “no les alcanzó”, por lo que exigen más permisos de importación, transporte y almacenamiento, según ellos para “prevenir” un nuevo desabasto. Este comportamiento (de los generadores privados), en ambos casos es vergonzoso, pero corresponde al interés de sus inversionistas. En el parlamento tampoco se analizó el accionar de los organismos autónomos (particularmente de la Comisión Reguladora de Energía, CRE), cuyas determinaciones siguen pragmáticamente el modelo de mercado, afectando la confiabilidad del sistema eléctrico.

Los opositores, en su mayoría representantes o empleados de empresas energéticas, omitieron explicar las causas del “fracaso” de la contrarreforma energética de 2013-2014 (fracaso para los usuarios y para el sistema eléctrico nacional, no para ellos, que se enriquecen a costa del erario)[6]. También pretendieron desacreditar la iniciativa con falsos argumentos ecologistas, planteándola como algo descabellado y aduciendo que las plantas eoloeléctricas (todas) son un aporte sustantivo a la limpieza energética del planeta. No hay tal. En el estado actual de la tecnología, las fuentes intermitentes puestas en boga por los empresarios (viento y sol, fundamentalmente), con un enfoque exclusivamente comercial, solo son aprovechables en periodos cortos de tiempo, comparado con la capacidad de energía eléctrica necesaria para mantener en servicio continuo al sistema eléctrico nacional. Tales plantas sí representan una opción viable para sistemas pequeños o aislados, pero no son una alternativa real para los grandes sistemas eléctricos, por las dificultades (y costos) para su integración confiable. No se comparan en términos de seguridad y confiabilidad con la estacionalidad que brindan otras tecnologías también “limpias”, como la hidroeléctrica. Las actuales fuentes, aún más estables, y que nos han servido por largos períodos, como los hidrocarburos, están actualmente en etapa de decaimiento.

Queda esperar que en México, el legislativo pueda asimilar estas experiencias, incluidas las de un sistema que se ha vuelto catastrófico, como el norteamericano.

[1] Grupo de Trabajo sobre las interrupciones del Sistema Eléctrico de EE. UU. y Canadá. Apagón 2003: Informe final sobre el apagón del 14 de agosto de 2003 en Estados Unidos y Canadá: causas y recomendaciones. Pág. 46.

[2] El apagón de 2003, en IEEE Spectrum.

[3] Actualmente, Corporación de Confiabilidad Eléctrica de América del Norte, entidad privada y “sin ánimo de lucro”, que en conjunto con otras 6 entidades regionales agrupadas en ERO Enterprise, constituyen el órgano regulatorio que, a nivel nacional, emite documentos anuales para asegurar la confiabilidad y seguridad del sistema eléctrico y coordinar las operaciones (Ver por ejemplo Rules of Procedure).

[4] Según Blunt, K., en The Wall Street Journal: «detrás del creciente número de apagones hay nuevas ‘presiones’ en el sistema, causadas por líneas eléctricas envejecidas, el cambio climático y una gran planta generadora “que se está transformando rápidamente en ecológica”». Con tal eufemismo la reportera se refiere al creciente número de plantas solares y eoloeléctricas que se incorporan a los sistemas eléctricos, y que por ser fuentes intermitentes, requieren de un manejo distinto a de las plantas tradicionales.

[5] Ver los aspectos relativos a la confiabilidad del sistema en Interrupción del 28 de diciembre de 2020 y aspectos de confiabilidad, CFE. El análisis competo del disturbio fue realizado por un panel independiente de expertos, disponible en su Informe Final.

[6] Los precios de la electricidad no se redujeron por efecto de la “liberalización” del sector, como tampoco había sucedido en otras partes, donde esta política ya se había impuesto al momento de la contrarreforma en México. Ver por ejemplo Vagliasindi, M y Besant-Jones, J. Power Market Structure. Revisiting Policy Options, 2013 International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank