Alejandra Trejo Nieto

Profesora del CEDUA, El Colegio de México

En las recientes campañas electorales a nivel federal y local poco se habló de un tema fundamental en cualquier proyecto de gobierno que presuma de ser mínimamente serio y comprometido: la cuestión fiscal. En lo que a la Ciudad de México se refiere, el nuevo gobierno debe avizorar importantes desafíos para afrontar sus responsabilidades en materia de desarrollo, mantenimiento de infraestructura y provisión de servicios públicos. A pesar de ser la entidad con mayores ingresos propios en el país, enfrenta una demanda creciente de servicios e infraestructura que puede superar su capacidad financiera. Ante este panorama, se requerirán soluciones que incluyan una mejor administración de los recursos, la implementación de políticas fiscales eficientes y novedosas, y la transparencia y rendición de cuentas en el uso del presupuesto público.

La ciudad capital del país cuenta con una población de casi 10 millones. Pero sus presiones se agudizan en el contexto de expansión urbana que ha dado paso a la conformación de una extensa área metropolitana que incluye decenas de municipios en el Estado de México y algunos en Hidalgo, y congrega a casi 22 millones de habitantes. Todos los días, la Ciudad de México recibe una importante afluencia de población flotante que viaja cotidianamente de esos municipios por motivos de trabajo, estudio, entre otros, y que utiliza el transporte público, además de ejercer una presión excesiva sobre otros servicios públicos. Como capital nacional, también recibe una alta afluencia de turistas tanto nacionales como internacionales, además de migrantes de distintos tipos. Por esta razón las presiones y la demanda para proveer servicios y beneficios sociales son más agudas en comparación con el resto del país.

En el transcurso de las recientes campañas electorales se dejaron entrever temas álgidos y de la mayor relevancia: el transporte público, el agua, la seguridad … y la corrupción inmobiliaria. Sin entrar en detalle en este último problema, cabe decir que el desarrollo urbano permeado por la propagación de construcciones ilegales ha generado efectos sociales nocivos y cuantiosos. Un desarrollo urbano ordenado y en regla, en cambio, puede generar beneficios de diversa índole, incluyendo oportunidades fiscales que se traduzcan en la construcción de una ciudad más justa y equitativa.

El objetivo de este ensayo es muy puntual: exponer la importancia del financiamiento urbano y explicar lo que significa la captura de plusvalías con base en las cuales se pueden desarrollar instrumentos de financiamiento urbano-metropolitano y políticas de suelo que sirvan de alternativa ante los desafíos urbanos por enfrentar. Además, se identifican las bases que sustentan y permiten establecer este tipo de políticas y se exponen algunas experiencias internacionales y en México de casos donde su implementación ha servido para financiar proyectos urbanos y metropolitanos.

La urbanización y las necesidades de financiamiento local

La sociedad mexicana es altamente urbanizada. Alrededor de 80% de la población vive en asentamiento urbanos. Esta alta urbanización genera una fuerte presión para el abasto de bienes y servicios públicos que en buena medida deben ser provistos por los gobiernos locales. Uno de los mayores retos en la esfera urbana es el rezago en la provisión efectiva de servicios e infraestructura debido a las brechas de financiación. Las fuentes tradicionales de recursos para financiar el funcionamiento de los gobiernos locales –predial primordialmente– son insuficientes o no son aprovechadas en todo su potencial. Además del reforzamiento de las capacidades locales de financiamiento público con base en instrumentos como el predial y las tarifas por servicios, es muy necesaria la identificación e implementación de otros mecanismos de financiación que permitan diversificar y fortalecer las fuentes de ingresos para atender crecientes demandas básicas de la población urbana. Respecto a esto último, existen mecanismos urbanísticos de gestión del suelo que presentan una oportunidad para aumentar los ingresos públicos locales y con ello asumir parte de los costos de infraestructuras y proyectos urbanos. Un ejemplo son los instrumentos asociados a la captura de plusvalías que también se puede convertir en una herramienta de regulación de uso del suelo.

Los gobiernos locales han ensayado con mayor o menor éxito la utilización de recuperación de plusvalías. Sin embargo, su uso no es tan extendido y los marcos jurídicos suelen ser poco claros en cuanto a su reglamentación o bien la normativa no se aplica necesariamente. Además, existe incertidumbre sobre los impactos potenciales de estos instrumentos y gran desconocimiento sobre las metodologías posibles tanto de valorización como de implementación. En México, particularmente, la recuperación de plusvalías en un mecanismo poco explotado para financiar el desarrollo urbano y metropolitano.

Al respecto, llama la atención el caso del proyecto de ley sobre recuperación de plusvalías en la Constitución de la Ciudad de México el cual, a pesar de una histórica tradición de aplicación de un impuesto para la recuperación de plusvalor en México, fue desechado en 2016. Esto se ha atribuido a un infortunado proceso de discusión en torno a la naturaleza y beneficios de su implementación que más bien produjo un movimiento en defensa de la propiedad privada y hurgó las expectativas de amplios sectores sociales sobre la vivienda (Azuela, 2020). En contraste, existen ya legislaciones estatales en México que se refieren explícitamente a instrumentos como el impuesto a las plusvalías (Smolka, 2013).

La recuperación de plusvalías, fundamentos y usos

En el marco de la llamada Nueva Agenda Urbana (Hábitat III) las ciudades en el mundo se comprometieron a generar instrumentos de financiación eficaces e innovadores para alcanzar un desarrollo urbano sostenible.Una de las alternativas más atractivas está precisamente relacionada con la captura de plusvalías urbanas.En el campo del urbanismo la expresión “plusvalía” está asociada al valor del suelo, refiriéndose al incremento de ese valor que se experimenta a lo largo del proceso de urbanización. Alude, por tanto, a aumentos del valor del suelo y no a la valorización de una edificación. Esas plusvalías resultan con mayor frecuencia de acciones ajenas al propietario y en cambio derivan de la actuación pública ya sea a través de inversiones en infraestructura o de decisiones de regulación del uso del suelo urbano.

En este sentido, la captura de plusvalías se refiere al proceso mediante el cual el sector público recupera total o parcialmente los incrementos del valor del suelo. Esta recuperación es posible mediante su conversión en recursos públicos bajo la forma de impuestos, contribuciones y otros mecanismos fiscales, y urbanísticos. La recuperación de plusvalía es más una cuestión de gestión pública de la valorización del suelo urbano, que un asunto de mera recuperación financiera, lo que permite contemplar tanto instrumentos fiscales como instrumentos de regulación y gestión de uso del suelo por parte del poder público. La importancia de los instrumentos de captura de plusvalías radica en la potencialidad que tienen para financiar inversiones públicas. Por medio de ellos se establece una especie de círculo virtuoso para el mejoramiento urbano. Es, además, una estrategia que acomoda crecientemente oportunidades de colaboración público-privada.

Entre los instrumentos más frecuentes se incluyen: la contribución por mejoras, que consiste en un cargo o cobro (ex post o ex ante) a los propietarios que se benefician de una mejora en la infraestructura cercana; las exacciones y cargos por derechos de construcción; la financiación por incremento de impuestos como el predial (ex-post); y los esquemas de reajuste de terrenos que permiten agrupar distintos terrenos individuales dentro de un plan parcial, con el objeto de reconfigurarlos para proveer el suelo que se necesite para usos públicos.

A pesar de su atractivo como fuente de ingresos, la implementación de instrumentos de captura requiere cierta legitimidad y aceptación pública y privada para que funcionen. Esta validación muchas veces depende de los efectos socioeconómicos esperados de dichos mecanismos y de la distribución de los recursos obtenidos sobre la inversión. También depende de sustentos legales y jurídicos que respalden la acción pública. En el primer caso, Peterson (2010) señala que “en la medida en que la distribución espacial de los beneficios que reportan los proyectos se pueda internalizar en una “zona de beneficios” bien definida, es económicamente eficiente financiar proyectos de infraestructura”. En el segundo caso, es necesario entender el contexto legal y constitucional de cada ciudad y país, y las facultades de cada nivel de gobierno en materia urbana. Por ejemplo, en Ecuador existe una Ley de Plusvalía desde 2016. Si bien en los países desarrollados se cuenta con una trayectoria más larga en materia legislativa, en América Latina existen casos consolidados y sistemáticos de legislación sobre recuperación de plusvalías como Colombia, con la Ley 388 o Ley de Desarrollo Territorial, y Brasil, con la Ley 10.257, Estatuto de la Ciudad. Otros países como Uruguay y Argentina han aprobado legislaciones nacionales que refuerzan la capacidad de los gobiernos para movilizar instrumentos de recuperación de plusvalías urbanas (Smolka, 2013). El potencial de financiamiento urbano basado en plusvalías ha concitado relativamente poca atención en el resto de los países, pero la experiencia reciente muestra que se está convirtiendo en un elemento importante para financiar infraestructura urbana en los países en desarrollo donde las ciudades crecen con rapidez.

La experiencia internacional y mexicana

La experiencia internacional muestra que en cada caso se tiende a desarrollar un conjunto específico de arreglos para la recuperación de plusvalías, y con ello se crean experiencias únicas difíciles de comparar debido a la diversidad de contextos socio-políticos, fiscales y legales. Las diferencias contextuales explican el que las herramientas de recuperación de plusvalías no hayan sido utilizadas con la misma intensidad, con el mismo nivel de generación de ingreso o con el mismo nivel de cumplimiento en todos los casos. Existen ambientes regulatorios que ofrecen mayores posibilidades para su aplicación como en Norte América en comparación con América Latina. En América Latina predomina la introducción de un impuesto predial como instrumento de recuperación de plusvalías y dicha recaudación está motivada por una recaudación muy escasa más que por un cobro adicional de impuestos a la propiedad.

Dejando de lado las situaciones en las que la recuperación de plusvalías se utiliza como mecanismo de regulación de usos del suelo o para financiar otros destinos, con la continua urbanización, la captura de plusvalías como una forma de financiar grandes infraestructuras está ganando popularidad alrededor de las áreas urbanas del mundo, tanto en el Norte como el Sur global. La idea es que los gobiernos locales deberían aprovechar el aumento en el valor de la tierra que surge de la urbanización para pagar la infraestructura necesaria, especialmente la de larga vida como la de transporte. Las experiencias a nivel internacional muestran que el empleo de instrumentos de captura de plusvalías no son casos aislados, y en algunos países el financiamiento de infraestructura urbana basado en la plusvalía se aplica en una importante escala. China ha financiado gran parte de sus enormes inversiones de infraestructura para la expansión urbana mediante la venta de derechos de uso del suelo urbano (Peterson, 2010).

En países desarrollados, la Autoridad del Gran Londres agregó un impuesto suplementario en propiedades adyacentes para pagar parte del costo del ferrocarril Crossrail. Un ejemplo en Asia es Hong Kong y su Mass Transit Railway Corporation Limited (MTRL), compañía que desarrolla y opera los sistemas de transporte público y se financia con captura de plusvalías. El sistema Transmilenio (Bus Rapid Transit-BRT) en Bogotá es otro ejemplo, o Los Ángeles y ciudades en Japón donde se cobran impuestos más altos si se reside cerca de las estaciones de sistemas ferroviarios, y luego los recursos fiscales se reinvierten en el transporte público.

Curitiba ha sido eficiente en la aplicación de instrumentos de captura de valor en torno a una línea de BRT. Orestad, área suburbana de Copenhague, financió su sistema de tren metropolitano principalmente con la venta de terrenos. Un caso similar es El Cairo metropolitano que financió una autopista de alcance regional mediante subastas de terrenos. Mumbai también recaudó, mediante la subasta pública de terrenos, fondos que fueron destinados principalmente a inversiones en infraestructura de transporte en su región metropolitana. La recuperación de plusvalías ha formado una parte importante de la estrategia financiera para construir dos nuevos aeropuertos internacionales en Bangalore y Hyderabad. De igual forma se están construyendo, ampliando o modernizando aeropuertos en otras zonas metropolitanas de India. De igual manera, la captura de plusvalías se usó para financiar proyectos de transporte urbano en toda la zona metropolitana de Nueva York. En Chile y Filipinas se han empleado instrumentos de recuperación para proyectos metropolitanos. Aunque hay experiencias como la de Sao Paulo que representa un intento no exitoso de financiamiento de un sistema de ferrocarril metropolitano, numerosos ejemplos confirman la viabilidad de proyectos financiados mediante plusvalías urbanas en áreas como el transporte, y servicios urbanos básicos como las redes de abastecimiento de agua, recolección y tratamiento de aguas residuales, drenaje, y reparación y pavimentación de calles (Peterson, 2010).

Si bien el origen del impuesto sobre la plusvalía en México data de 1936 en la Ley de Planificación, recientemente su uso es casi nulo, quizás porque en torno a él se han generado mitos y controversias que inhiben su implementación. Basta mencionar el caso ya citado de su incorporación a la constitución capitalina. Recientemente en Guadalajara la captura de plusvalías se ha usado como herramienta de regularización de edificios y fomento de aglomeraciones turísticas sin mucho éxito, se ha explorado su posible aplicación en Xalapa y el Plan metropolitano de Hermosillo contempla el uso de recuperación de plusvalías.

Reflexión final

En este ensayo destaco el papel del financiamiento base suelo para crear un espacio de oportunidad para fomentar el desarrollo urbano ante el comienzo de un nuevo gobierno capitalino. Esta breve exploración sobre los usos y fundamentos de la recuperación de plusvalías permite incentivar una discusión más amplia sobre su potencial de financiamiento local, en general, y de financiar grandes proyectos de infraestructura. Supongamos que la Ciudad de México decide invertir en la construcción de una nueva línea de metro. Esta infraestructura podría aumentar el valor de las propiedades aledañas. A través de la captura de plusvalías, el gobierno podría: aplicar un impuesto adicional a las propiedades cuya valoración haya aumentado debido a la nueva línea de metro; cobrar una tarifa a los propietarios de inmuebles beneficiados directamente por la proximidad a las nuevas estaciones de metro; o permitir a los desarrolladores construir edificios más altos cerca de las estaciones a cambio de una contribución financiera. Estas medidas pueden proporcionar un flujo de ingresos significativo que se reinvierte en la mejora de la infraestructura urbana y otros servicios públicos, promoviendo un desarrollo urbano más equitativo y sostenible.

Aunque su alto potencial de generación de ingresos no es, por sí mismo, un argumento concluyente para financiar inversiones en infraestructura en grandes ciudades o áreas metropolitanas, la captura de plusvalías representa una posibilidad atractiva, por ejemplo, para su uso en el financiamiento de infraestructuras como las de transporte. Una limitante central para su implementación es quizás la falta de comprensión de esta herramienta por parte del público en general. Incluso las autoridades y los responsables de las políticas públicas urbanas necesitan una mejor comprensión del potencial y de los impactos positivos y negativos generados por estas herramientas. Un segundo impedimento tiene que ver con la ausencia de o desconocimiento sobre las bases jurídicas que lo sustentan.

Regresando al caso de la Ciudad de México y su área metropolitana, las finanzas locales pueden resultar unfactor crucial para alcanzar plenamente objetivos urbanísticos, económicos y sociales de interés común. Un tema de creciente relevancia deberá ser la creación de instrumentos de financiamiento público que permitan solventar las necesidades de toda la metrópoli. Pero también hay restricciones en este sentido ante la ausencia de órganos fiscales a escala metropolitana y la ausencia de coordinación entre gobiernos locales que permitiera implementarlos y desarrollarlos eficientemente. Por lo pronto, habría que empezar a hablar y actuar sobre la cuestión fiscal en una Ciudad de México: afrontar el desafío fiscal requerirá de una adecuada elección de instrumentos financieros y de fuentes de ingresos más diversificadas.

Referencias

Azuela, A. (2020). “Ciudad de México. Inercias urbanísticas y proceso constitucional”. Editorial CIDE.

Peterson, G. (2010). “La plusvalia de la tierra como opción para el financiamiento de la infraestructura urbana”. Tendencias y Opciones de Política No. 7, El Banco Mundial.

Smolka, M. (2013). “Implementación de la Recuperación de Plusvalías en América Latina: Políticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano”. Serie de Informes sobre Enfoque en Políticas de Suelo, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, Massachusets.